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O que falta para o Acordo de Paris funcionar?

por Caroline Prolo

Adotado por aclamação em dezembro de 2015, o Acordo de Paris entrou efetivamente em vigor menos de um ano depois, em 4 de novembro de 2016, quando 55 países responsáveis por mais de 55% das emissões de gases de efeito estufa do mundo comunicaram à ONU que “ratificaram” o acordo, ou seja, deram a ele o status de lei doméstica. Isso aconteceu em tempo recorde para um acordo internacional — o Protocolo de Kyoto, antecessor do acordo do clima, levou oito anos para atingir o mínimo de ratificações necessárias. Tão rápido que não deu tempo de “organizar a casa” para o acordo começar a funcionar. Em outras palavras, não deu tempo de regulamentar os processos, fluxos de informações, composição e competência dos órgãos e até a substância de algumas obrigações, como, por exemplo, que tipo de informação precisa ser apresentada pelos países em sua Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, na sigla em inglês).

Negociadores tentam resolver diferenças na plenária da conferência do clima de Marrakesh, em 2016 (Foto: Claudio Angelo/OC).

Por essa razão, desde novembro de 2016 as negociações de mudanças climáticas da ONU estão voltadas para a implementação do chamado “livro de regras”, sem o qual o acordo não consegue efetivamente funcionar. O objetivo era que o processo de elaboração desse manual de instruções levasse três anos — ou seja, até o final deste ano de 2018, durante a 24ª Conferência das Partes da Convenção da ONU sobre Mudanças do Clima (COP24), momento em que elas seriam aprovadas pelo órgão de tomada de decisão do Acordo de Paris, a chamada CMA. Faltando poucas semanas para a COP24, em Katowice, na Polônia, como estamos na elaboração dessas regras? Bem, podíamos estar melhor.

Na data em que este artigo foi escrito, 181 países haviam ratificado o Acordo de Paris. Com esta abrangência, o acordo está muito perto de ser universal e, portanto, inclui uma diversidade imensa de países: há ricos e pobres; muito ricos e muito pobres; países cujas economias dependem predominantemente da exploração do petróleo ou da queima do carvão; e, dentre os pobres, há ainda aqueles que estão à beira da extinção em virtude dos efeitos nefastos do aquecimento global, como as nações insulares do Pacífico, que já perdem território por causa do crescente aumento do nível dos oceanos.

Todos esses países estão sentados à mesma mesa de negociações, tentando fazer o Acordo de Paris funcionar. E todos precisam concordar em consensopara que as decisões do acordo sejam aprovadas, inclusive as decisões relativas ao tal livro de regras. Agora considere que todas essas decisões são tomadas dentro de um processo diplomático, em que cada país deve ter assegurado o direito de manifestar sua opinião, mesmo que ela não seja construtiva (como tem sido mais recentemente a postura dos Estados Unidos após a decisão da saída do Acordo de Paris pelo governo Trump). Isso significa que são necessárias muitas e muitas rodadas de negociações para que todos esses países com realidades tão heterogêneas concordem com um mínimo de tomada de ação. Sendo assim, se três anos para criar o livro de regras do Acordo de Paris parece muito tempo, dentro da lógica do regime da UNFCCC (sigla em inglês para a Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima) esse longo percurso até que faz sentido. E faz mais sentido principalmente porque é a primeira vez que se tem um acordo tão universal em termos de obrigações de combate ao aquecimento global: diferentemente do Protocolo de Kyoto, o Acordo de Paris não exclui o comprometimento de países em desenvolvimento; todos os países sem exceção são obrigados a contribuir de alguma forma.

Dentre os aspectos mais conturbados do livro de regras estão os instrumentos que vão garantir a transparência no cumprimento das obrigações do Acordo de Paris. O artigo 13 do Acordo prevê que os países deverão reportar: (i) seus inventários de emissões de gases de efeito estufa; e (ii) como estão implementando suas NDCs. Além disso, (iii) países desenvolvidos devem reportar como estão ajudando financeiramente os países vulneráveis que precisam de auxílio para concretizar ações de mitigação à mudança do clima. Questões como formato, conteúdo e periodicidade desses relatórios ainda estão em aberto, bem como o processo para revisão dos relatórios pelo grupo de especialistas técnicos da convenção, o chamado SBSTA. Esta é questão das mais críticas, pois é o processo de transparência que permitirá identificar de forma concreta o desempenho dos países na redução das emissões de gases de efeito estufa dentro do Acordo de Paris. De outro lado, o acordo reconhece que países com problemas de capacidade para produzir tais relatórios deverão receber recursos dos países desenvolvidos para cumprir as obrigações de reportar, mas a forma como estas obrigações estarão atreladas ainda não está clara.

Outro mecanismo que ainda precisará ser regulamentado é o chamado comitê “para facilitar a implementação e promover compliance” (cumprimento) das disposições do Acordo de Paris. Seria mais fácil chamar logo de “comitê de compliance”, mas isso não é visto com bons olhos nas negociações, pois soa como se fosse um comitê de investigação e punição dos países que não estiverem em compliance com o Acordo de Paris. Segundo o artigo 15, o comitê deve funcionar de forma facilitadora, “não-adversarial” e “não-punitiva”. Isto significa que o comitê não vai ter poderes para exigir qualquer ação por parte dos países, tampouco poderá aplicar sanções, mas eventualmente poderá propor um plano de ação para sanar problemas individuais de não-compliance e reportar o caso, inclusive para a CMA. Nada disso está decidido tampouco. Nas negociações, alguns países (inclusive o Brasil) têm adotado o entendimento de que este comitê só pode ser acionado com o consentimento prévio do país que vai ser “investigado”. Se essa visão prevalecer, dificilmente o comitê terá alguma demanda de trabalho para fazer.

Completando os mecanismos de “revisão” da implementação do Acordo de Paris, o global stocktake é mais uma medida inovadora do acordo para medir o desempenho coletivo dos países no cumprimento do Acordo de Paris. Especificamente, o global stocktake a cada cinco anos fará um balanço de onde estamos na trajetória de descarbonização mundial, tendo em vista a meta de manter o aumento de temperatura bem abaixo de 2°C com esforços para não superar 1,5°C. O problema é como estruturar a forma com que esse “balanço” vai ser conduzido: será simplesmente mais uma rodada de discussões entre os países? Haverá algum órgão constituído para gerenciar o processo? De quais instituições virão as informações a serem consideradas? ONG também pode fornecer dados? Uma pergunta especialmente polêmica é: nesse balanço vão ser também contabilizadas as perdas e danos causados pela mudança do clima?

Por fim, outro aspecto que precisa evoluir nas negociações do livro de regras é o dos mecanismos de mercado de carbono. O Acordo de Paris admite que os países possam trabalhar de forma cooperativa na redução de suas emissões, inclusive por meio de mercados de emissões pelos quais possam trocar entre si “excedentes” de permissões para emitir gases de efeito estufa. Essas trocas podem inclusive acontecer por meio da implantação de projetos de baixo carbono em um determinado país, cujos créditos sejam usados para contabilizar positivamente na NDC de um outro país, que financie estes projetos. Este último modelo é semelhante ao do famoso Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) do Protocolo de Kyoto, que permitia que países em desenvolvimento hospedassem projetos para geração de créditos de carbono que seriam abatidos dos compromissos dos países desenvolvidos junto ao Protocolo. A diferença do MDL para o novo mecanismo é que agora tanto países desenvolvidos quanto países em desenvolvimento podem indistintamente hospedar ou financiar projetos.

Há quem não goste, contudo, da utilização do MDL como referencial para o novo mercado do Acordo de Paris, pois há muitas controvérsias sobre a integridade de alguns projetos, tais como projetos de geração de energia hidrelétrica que foram objeto de denúncias de violação de direitos humanos. O Brasil tem advogado pela permanência do modelo do MDL, e inclusive que os projetos de MDL já existentes sejam abatidos das metas dos países em desenvolvimento que hospedaram esses projetos no passado, o que é bastante polêmico.

Como sói acontecer na UNFCCC, as decisões importantes são deixadas para o último minuto, e há outros diversos aspectos críticos que precisam ser regulamentados pelo livro de regras do Acordo de Paris na COP24. Por exemplo, as obrigações dos países desenvolvidos de prestar apoio financeiro aos países em desenvolvimento no cumprimento das medidas de corte de emissões e adaptação às mudanças do clima é um ponto ainda muito travado nas negociações. Os países desenvolvidos estão dificultando o detalhamento dessas obrigações. Da forma como hoje consta no acordo, a obrigação de financiamento é coletiva, e não é possível individualizá-la por país desenvolvido sem um processo detalhado de como o cumprimento desta obrigação vai ocorrer. Sem isso, a exigência de financiamento climático coletivo tem pouca ou nenhuma eficácia.

Por fim, as regras sobre a revisão das NDCs (elas devem ser revisadas pelo menos a cada cinco anos de maneira que representem um progresso em relação à contribuição anterior) também ainda precisam ser decididas em Katowice. Para aderir ao Acordo de Paris, os países necessariamente precisaram apresentar uma NDC, válida até 2025 ou 2030. Essas NDCs já apresentadas foram elaboradas sem termo de referência nem critérios mínimos que permitam comparabilidade entre as contribuições. Por exemplo, algumas contribuições vieram na forma de meta de redução de emissões absoluta em relação à toda a economia do país, enquanto outras vieram na forma de ações específicas que o país vai adotar em relação a determinados setores carbono-intensivos. Na próxima rodada de apresentação da NDC progressiva, este problema deverá ser superado ou será inviável mensurar o progresso das NDCs ou o desempenho coletivo no âmbito do global stocktake. Também aqui as negociações travaram na velha discussão sobre o princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas: os países em desenvolvimento querem tratamento diferenciado na obrigação de submeter uma NDC e no tipo e conteúdo das contribuições.

Com todas essas pendências e dificuldades, contudo, a UNFCCC sempre surpreende pela capacidade de entregar algum resultado, mesmo que seja um plano de ações ainda dependente de novas rodadas de negociação. Foi assim em Paris: até o último dia as negociações estavam tensas e desesperançadas, com muitos pontos de divergência cruciais ainda pendentes e parecendo insuperáveis. No final, ficam as decisões sobre os temas realmente difíceis, e estas são tomadas pelos altos níveis de governo, mediante trocas e barganhas, tudo no intuito de garantir a continuidade do processo multilateral internacional de cooperação para o combate às mudanças do clima. Os dados alarmantes do novo relatório do IPCC sobre o cenário de aquecimento global acima de 1,5°C podem reforçar a vontade política dos chefes de Estado para decisões um pouco mais robustas em Katowice. Ainda assim, se esse processo vai conseguir entregar em termos de efetividade na redução dos efeitos do clima, vai depender do que acontecer fora do Acordo de Paris, nas ações concretas adotadas domesticamente pelos governos nacionais, regionais, subnacionais, no engajamento dos mercados e da sociedade civil, para implementação das NDCs. O objetivo das negociações diplomáticas da UNFCCC cada vez mais é garantir que “a peteca não vai cair”; o resto é com a gente.

*Caroline Prolo é advogada, chefe do departamento de direito ambiental do escritório Stocche Forbes, consultora do International Institute for Environment and Development (IIED) e advogada do grupo dos países menos desenvolvidos nas negociações de mudanças climáticas da ONU.

Fonte: ENVOLVERDE